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Chine : l’enjeu politique du troisième plenum
Un article de Michel Aglietta, complété par l’analyse des réformes économiques faite par l’ambassade de France

Le Parti Communiste Chinois a produit un texte d’une grande portée, dont la mise en ouvre va transformer profondément la société chinoise. On étudie ici les principes politiques qui l’inspirent, les réformes les plus structurantes et la voie vers la « civilisation écologique ».

Une fois n’est pas coutume. La presse occidentale, qui ne manque jamais une occasion de dénigrer la Chine, se déclare impressionnée par l’ampleur et la conviction des engagements révélés dans le document diffusé par le Comité central du Parti Communiste Chinois (PCC). Ce document très détaillé énonce les résolutions du Parti concernant les finalités majeures pour approfondir la réforme chinoise. Son importance va bien au-delà de l’impulsion qui va être donnée aux transformations économiques et que nous analyserons dans un autre billet. Il s’agit de la nature du système politique chinois et de son lien au développement de la société. L’enjeu est celui des capacités d’évolution politique de la Chine, en contrepoint de celles de l’Occident, face au défi commun du développement inclusif et soutenable.

Car ne nous y trompons pas. Le monde entier est entré dans une triple crise : économique, sociale et écologique. Le nouveau millénaire n’est pas encore vraiment commencé. Il appelle une mutation du capitalisme, entraînant une transformation radicale des modes de vie vers ce que le programme des Nations-Unies pour le développement humain appelle la « civilisation écologique » [1]. Une telle mutation implique des investissements gigantesques dans les biens publics, et donc la direction d’un projet collectif et la coordination de sa mise en œuvre par les États. Mais elle implique aussi toute l’efficacité du marché dans l’allocation des ressources et la légitimité démocratique qui ne saurait être que formelle. La démocratie réelle sera active dans l’organisation de la cité où se jouera la qualité de la civilisation écologique. Car la réalisation des projets de vie, qui est la finalité de la croissance inclusive, dépend de la prise en charge d’intérêts collectifs par la société civile. Elle ne s’accommode pas d’un individualisme exclusif qui ne fasse confiance qu’au marché comme mode de coordination anonyme.

Le texte de directives, comprenant 16 résolutions et 60 points détaillés, est une feuille de route pour ouvrir une voie qui engage la société chinoise dans son auto transformation. Lorsqu’on observe la paralysie du système politique américain, les difficultés politiques de l’Allemagne à nouer un compromis interne de gouvernement capable d’arracher l’Europe à son impuissance, et les inquiétants symptômes de désagrégation sociale en France, on ne peut qu’être intéressé par l’ampleur de l’évolution politique et sociale annoncée dans le texte chinois. Dans ce billet on met en évidence deux dimensions des directives : la place et le rôle de l’État dans la nouvelle phase de la réforme vis-à-vis du marché et de la société d’une part, le développement conjoint des villes et des campagnes, qui sera le contenu de la civilisation écologique d’autre part.

Principes politiques de la réforme dans sa nouvelle phase

Les Chinois croient tout autant que les occidentaux que le peuple est la source ultime de la souveraineté. Mais la démocratie est une auto référence paradoxale : le peuple se commande à lui-même. Les Occidentaux ont résolu le paradoxe par la logique représentative qui remonte à moins de trois siècles : le processus électoral dégage une majorité dont la volonté s’impose au peuple entier [2]. La philosophie politique chinoise, dont la tradition remonte à plus de deux millénaires, s’est institutionnalisée dans la forme impériale : la souveraineté est unitaire et absolue. La démocratie s’inscrit dans le principe suivant : le souverain est légitime s’il gouverne pour le peuple. Notre thèse est que le PCC s’est moulé dans les institutions impériales [3]. C’est l’empereur collectif.

Il s’ensuit que la société harmonieuse, expression chinoise pour désigner la civilisation écologique, doit respecter trois conditions : aucune force politique organisée ne doit s’opposer au Parti qui représente le peuple entier au plan politique ; la bureaucratie doit être méritocratique pour que ses intérêts s’alignent sur ceux du souverain ; le bien-être du peuple doit être développé. Les directives du comité central spécifient ces principes pour la phase historique qui s’ouvre de manière à corriger les graves déviations aux principes résultants des contradictions héritées de la phase précédente de la réforme.

L’un des héritages les plus importants de la philosophie politique chinoise, celui des légistes, est la primauté de la Loi. Le souverain est absolu, mais les pouvoirs de l’État sont délimités strictement par le respect rigoureux de la Loi. La prépondérance de la Loi garantit d’une part la liberté du marché et d’autre part l’autonomie de la société civile. Remarquons que cette position philosophique conduit à l’État de Droit et que c’est la condition nécessaire et suffisante pour la liberté du marché : définition, reconnaissance, respect et sécurité des droits de propriété, organisation et contrôle du bon fonctionnement de leur libre transfert par le marché. La théorie du marché est complètement muette sur la nature du régime politique dès lors que l’État de Droit est respecté. Il s’ensuit que le libre marché est entièrement compatible avec la souveraineté impériale si le Parti en tant que souverain établit l’État de Droit.

C’est le principe de base posé avec force par le texte du comité central : fonder une économie socialiste de marché sur la base d’un découplage de l’État et du marché ; établir les conditions juridiques de l’allocation des ressources par le marché, renforcer le rôle leader du Parti sur l’État et développer les organisations sociales autonomes de la société civile. Celles-ci seront confortées par le système judiciaire qui devra garantir le respect des droits humains.

La directive énonce que la Chine accueille une multiplicité de formes de propriétés : publique, collective, mutualiste, privée. Elle encourage des associations public-privé. Les droits de propriété seront strictement protégés. Un pouvoir judiciaire séparé des administrations sera développé à tous les niveaux d’organisation du territoire. Les entreprises publiques seront séparées de l’État à tous les niveaux de gouvernement. Tout monopole administratif doit être brisé. Les entreprises publiques doivent devenir des fers de lance du développement en tant qu’entreprises soumises aux critères de performance du marché, comme elles l’ont été en France avec succès pendant les Trente Glorieuses.

La directive définit le rôle du gouvernement : assurer la régulation macroéconomique, contrôler la stabilité du système financier et organiser la production des biens et services publics dans le respect de la loi. Ses priorités seront la sécurité nationale, la sauvegarde de l’environnement, l’approvisionnement des ressources stratégiques et le respect de l’intérêt collectif, en particulier le repérage et l’élimination de la corruption. Pour ce faire l’État doit promouvoir une planification stratégique à long terme fondée sur des critères de qualité de la croissance s’imposant aux gouvernements locaux et se substituant à la croissance du PIB.

Promouvoir la civilisation écologique : le développement conjoint urbain rural

L’urbanisation va être l’axe du développement de la Chine dans les vingt prochaines années. Il s’agit d’éliminer la division séculaire entre villes et campagnes en mettant les fermiers en situation de participer pleinement au développement intégré. L’enjeu est énorme car plus de 300 millions de personnes vont migrer vers les villes d’ici 2030. C’est donc dans une conception renouvelée des villes que doit s’inscrire la civilisation écologique. C’est dans l’interaction de la planification publique et des organisations de la société civile que se joue la transformation des modes de vie.

Pour affronter cet immense pari, le texte du comité central annonce des réformes radicales : reconnaissance des droits d’usage des fermiers sur la terre rurale ; création de marchés de transferts des droits sur la terre rurale allant vers une unification progressive des marchés fonciers pour garantir que les paysans bénéficient de la hausse de la valeur des terres ; élimination de toute restriction d’emploi et de droits sociaux (logement et sécurité sociale) pour les migrants qui s’établissent dans le villes petites et moyennes (moins de 5 millions d’habitants). Un contrôle strict de la population demeure pour les mégapoles. Néanmoins l’objectif est bien l’inclusion de tous les résidents dans la vie de la cité.

La civilisation écologique consiste à promouvoir un changement progressif des modes de production urbains. En lieu et place des chaînes de valeur linéaires des inputs primaires vers les produits finis et les services associés, qui produisent d’énormes quantités de déchets polluants comme effets induits, la planification urbaine doit inciter à promouvoir des processus de production circulaire, fondés sur le recyclage généralisés, par une évolution du prix des ressources et par la pression des organisations sociales. Celles-ci seront aussi appelées à jouer un grand rôle en complétant le secteur public dans la fourniture des services sociaux. Cette capacité d’auto organisation, qui prend ses racines dans la culture collective de la société chinoise, va marquer le changement des relations entre l’État et la société civile.

Le rôle indispensable du Parti est d’exercer un leadership sur la cohérence d’ensemble du processus à interactions complexes. Cela implique une démocratie interne au Parti, un renouvellement de sa sociologie et un recrutement des talents. Ces évolutions semblent en voie de réalisation à la vue de la qualité des directives produites.

Billet du 3 décembre 2013 paru sur le site du CEPII, centre de recherche français dans le domaine de l’économie internationale (blog "économies émergentes").

http://www.cepii.fr/BLOG/fr/post.as...

Information sur le site de l’ambassade de France à Pékin : "Le contenu des réformes économiques et financières portées par les dirigeants chinois se précise"

Le troisième plénum du 18ème comité central du Parti communiste chinois (PCC) dont les conclusions ont été rendues publiques à la mi-novembre a réaffirmé la politique de « réforme et d’ouverture ». A l’occasion des conférences centrales sur l’économie et sur l’urbanisation qui se sont tenues au mois de décembre, le PCC a précisé ses priorités. Par ailleurs, le cadre général des réformes financières a été explicité par la Banque centrale chinoise.

1.Le Parti communiste chinois met l’accent sur la gestion de la dette des gouvernements locaux ainsi que sur la maîtrise du processus d’urbanisation

a.La conférence centrale de travail a fixé le cadre de la politique macro-économique pour 2014 tout en insistant sur les risques liés à l’endettement des gouvernements locaux

La conférence centrale de travail s’est réunie du 10 au 13 décembre 2013 à Pékin. Cette réunion annuelle, qui rassemble à huis clos les 25 membres du bureau politique du PCC, ainsi que des responsables des provinces, des ministères concernés, d’entreprises et d’institutions financières, est l’occasion pour les instances du Parti de définir les priorités de politique économique pour l’année à venir. Ces priorités sont ensuite détaillées par le Gouvernement à l’occasion de l’Assemblée nationale populaire qui a lieu au printemps.

Comme les années précédentes, le communiqué publié à l’issue de la conférence ne précise pas les cibles retenues en 2014 pour les principaux indicateurs macro-économiques. Ces cibles, et notamment celle relative à la croissance, ne sont traditionnellement communiquées que lors de l’Assemblée nationale populaire. La conférence appelle à une croissance « appropriée » du PIB, qui doit également gagner en qualité et en efficacité. Sur cette base, le gouvernement pourrait en mars prochain fixer la cible de croissance pour 2014 à 7%, en lien avec le ralentissement structurel de l’économie chinoise et la volonté du gouvernement central de corriger les déséquilibres du modèle de croissance actuel. Mais, selon certains analystes, l’amélioration du contexte international ainsi que la vigueur de la demande interne, pourraient inciter les autorités chinoises à maintenir la cible à 7,5%.

En tout état de cause, le PCC souhaite réduire la trop grande importance donnée jusqu’ici à la croissance du PIB dans l’évaluation des dirigeants. Le département pour l’organisation du Comité central du PCC a ainsi émis le 9 décembre une circulaire affirmant que le produit régional brut et son taux de croissance ne devaient plus constituer les principaux indicateurs dans l’évaluation des dirigeants locaux. La circulaire appelle à la création d’indicateurs plus pertinents et individualisés, conformes aux obligations spécifiques des dirigeants et des officiels à leurs différents niveaux et dans les différentes régions. Elle cite notamment les notions de développement économique soutenable, de moyens d’existence des individus, d’harmonie sociale et de protection de l’écologie.

La conférence centrale de travail sur l’économie s’est prononcée en faveur d’une continuité de la politique macroéconomique. Comme les années précédentes, le communiqué mentionne une « politique budgétaire proactive » et une « politique monétaire prudente ». Les termes employés suggèrent le maintien d’une combinaison d’une politique budgétaire légèrement expansionniste, et d’une politique monétaire plutôt neutre. Plus précisément, au plan monétaire et financier, la conférence se prononce en faveur d’une augmentation « appropriée » de la masse monétaire, du crédit et du financement social total (TSF), l’agrégat publiée mensuellement par la Banque centrale, qui recouvre les principaux moyens de financement de l’économie réelle, qu’ils soient directs ou indirects, et que les engagements soient inscrits au bilan des banques ou non. Le caractère prudent de la politique monétaire a conduit à une réduction de la croissance du TSF en glissement annuel au deuxième et au troisième trimestre 2013. De même, depuis juin 2013, les taux du marché interbancaire, mais aussi du marché obligataire, se situent en moyenne à des niveaux plus élevés qu’au début de l’année 2013.

La conférence mentionne six tâches importantes pour 2014 : (1) accroître la sécurité et la sûreté alimentaires ; (2) améliorer la structure de l’économie, développer de nouveaux relais de croissance et réduire les surcapacités de production ; (3) maîtriser et traiter les risques liés à la dette des gouvernements locaux ; (4) promouvoir une croissance équilibrée entre les différentes régions ; (5) améliorer le bien-être social en mettant l’accent, d’une part, sur l’offre d’emplois pour les diplômés de l’enseignement supérieur et les travailleurs licenciés dans les industries en surcapacité et, d’autre part, sur la construction de logements sociaux ; (6) accélérer le processus d’ouverture via les zones de libre-échange ainsi que les traités bilatéraux d’investissement.

L’accent est plus particulièrement mis cette année sur la question de la dette des gouvernements locaux. Le communiqué se prononce pour une plus grande transparence : formalisation des procédures de recours à l’emprunt ; intégration des emprunts et de leur usage dans la gestion budgétaire ; prise en compte de la dette dans les critères d’évaluation des dirigeants locaux. Comme indiqué par le ministre des finances, LOU Jiwei, dans un entretien accordé au quotidien du peuple et publié le 16 décembre, les gouvernements locaux devraient être à terme tous autorisés à émettre des obligations, soumises à l’évaluation des agences de notation. La conférence précise enfin que les gouvernements locaux sont responsables de leurs dettes, sans toutefois clairement établir si les gouvernements provinciaux sont, in fine, comptables de l’endettement des échelons administratifs inférieurs.

b. Le PCC a appelé à une urbanisation « d’un nouveau type »

La première conférence centrale de travail sur l’urbanisation, qui a publié ses conclusions le 14 décembre 2013, a précisé les modalités de la réforme du hukou. Cette réforme vise à faire des migrants ruraux qui vivent en zone urbaine de véritables résidents, bénéficiant de la protection sociale et des services publics. Ces migrants étaient au nombre de 163 millions à fin 2012 selon le bureau national des statistiques chinoises, ce qui représentent près du quart des habitants des villes. Les restrictions à l’octroi d’un hukou urbain seront totalement supprimées pour les plus petites villes, relâchées d’une manière ordonnée pour les villes moyennes, et raisonnablement assouplies pour les grandes villes. En revanche, l’accès à un hukou urbain restera strictement contrôlé pour les mégapoles. Selon des sources officielles, la réforme sera progressivement mise en place d’ici 2020.

La conférence centrale a appelé à une meilleure gestion des terrains. Les grandes villes devront ainsi chercher en priorité à optimiser l’usage des terrains qu’elles possèdent avant d’en augmenter le stock. La conférence s’est également prononcée en faveur d’une réduction de la superficie des terrains industriels. Le gouvernement central vise ici à ralentir la création de parcs industriels que les gouvernements locaux ont multiplié afin d’attirer, par des conditions préférentielles, les entreprises manufacturières, sources de revenus fiscaux et d’emplois.

Les conditions de cession des habitations rurales vont être réformées. Le troisième plénum a appelé à une unification du marché des terrains constructibles entre les zones rurales et les zones urbaines. En pratique, les habitants des zones rurales devraient se voir attribuer le droit de vendre leur parcelle d’habitation, alors que celle-ci n’était jusqu’à présent transférable que par la collectivité. Cette réforme réduira les inégalités de patrimoine entre urbains et migrants, qui pourront vendre leurs habitations en zone rurale, tout en facilitant la restructuration du secteur agricole, par regroupement de parcelles d’habitation. De même, et à la condition que la surface agricole soit maintenue, les paysans seront autorisés à transférer leur usufruit sur les terres qu’ils cultivent ou à l’utiliser comme hypothèque ou encore à le convertir en prise de participation dans les grandes entreprises agricoles. En revanche, les autorités ont démenti l’interprétation des décisions du plénum selon laquelle il serait désormais possible d’urbaniser librement des terrains ruraux, interprétation qui avait conduit des promoteurs immobiliers à racheter de nouveaux terrains en périphérie des zones urbaines.

Enfin, la conférence a mentionné la nécessité d’accompagner l’urbanisation par des réformes financières et fiscales visant à garantir des ressources stables aux gouvernements locaux et à améliorer la gestion de leur dette. Le troisième plénum s’est prononcé en faveur de la mise en place d’une taxe foncière, créée à Shanghai et à Chongqing en 2011 à titre de pilote, mais dont l’extension semble jusqu’à présent se heurter à des résistances. Ainsi, la Commission nationale pour le Développement et la Réforme (NDRC) avait annoncé en mai 2013 que la Chine étendrait le programme pilote à d’autres villes, et la ville de Hangzhou avait été citée dans la presse comme devant adopter cette taxe au second semestre 2013, mais à ce jour aucune décision n’a été prise.

2. Les réformes financières se poursuivent

Les grands axes des réformes financières restent inchangés. Le troisième plénum s’est ainsi prononcé pour la poursuite d’évolutions qui pour la plupart étaient inscrites dans le plan quinquennal 2011-2015 et avaient été engagées par les précédentes autorités chinoises : accélération de la libéralisation des taux d’intérêt, perfectionnement des marchés financiers, poursuite d’un processus « ordonné » d’ouverture du compte financier et amélioration des mécanismes de formation du taux de change du RMB (avec toutefois sur ce dernier point une innovation sémantique, puisque le taux de change doit être « orienté par le marché »).

La Banque populaire de Chine (PBoC) a franchi une nouvelle étape vers la libéralisation des taux d’intérêt sur les dépôts en annonçant le 8 décembre qu’elle autorisait l’émission de certificats de dépôts par les institutions financières. Les principales banques chinoises ont depuis procédé à leurs premières émissions. Le processus de libéralisation des taux d’intérêt va s’accompagner de la mise en place d’un système d’assurance des dépôts et d’un mécanisme de résolution des crises bancaires. Selon des informations parues dans le magazine Caixin, la future garantie des dépôts pourrait couvrir jusqu’à 500 000 CNY par compte et être alimentée par une taxe sur les banques d’un montant de l’ordre de 1 à 1,5% de leurs profits.

Les autorités chinoises souhaitent augmenter la part du financement direct de l’économie. Les annonces récentes de la China Securities Regulatory Commission (CSRC) devraient aider à la réalisation de cet objectif. La CSRC a ainsi annoncé début décembre que les introductions en bourse reprendraient en Chine en 2014, après avoir été suspendues pendant plus d’un an. Dans son communiqué, le régulateur a précisé qu’une cinquantaine d’entreprises devraient pouvoir être introduites en bourse d’ici la fin du mois de janvier. La CBRC s’est également engagée à accorder une place plus importante au marché dans les mécanismes d’approbation. Les autorités devraient uniquement vérifier que les entreprises remplissent les critères pour être cotées et laisser le marché évaluer ensuite la valeur et les risques des nouveaux titres introduits

La Banque centrale a précisé les prochaines étapes de l’ouverture du compte financier chinois. Dans un guide publié le 19 novembre par le PCC, et qui détaille la mise en œuvre des orientations du troisième plénum, le gouverneur de la PBoC, ZHOU Xiaochuan, a précisé que les quotas attribués aux investisseurs institutionnels dans le cadre des programmes QFII (Qualified Foreign Institutional Investors) et QDII (Qualified Domestic Institutional Investors) seront augmentés, tandis que possibilités d’investissement seront élargies. Puis, « lorsque les conditions seront mûres », ces programmes seront supprimés et les investissements de portefeuille transfrontaliers seront autorisés pour l’ensemble des acteurs. Par ailleurs, les entreprises étrangères « éligibles » seront graduellement autorisées à émettre des actions sur le marché chinois, et les conditions dans lesquelles une entreprise étrangère peut émettre sur le marché chinois des obligations libellées en CNY seront assouplies.

Le Gouverneur de la PBoC a également annoncé que la bande de fluctuation du CNY contre l’USD serait élargie « d’une manière ordonnée » et que la Banque centrale allait diminuer le rythme de ses interventions sur le marché des changes. Dans le guide publié le 19 novembre, le vice-Gouverneur YI Gang précise que la PBoC entend établir des règles transparentes qui indiqueront quand et selon quelles modalités la Banque centrale interviendra sur le marché des changes. Le ralentissement des achats d’actifs par la Réserve Fédérale américaine, en diminuant la pression à la hausse sur le CNY, devrait faciliter la mise en œuvre de cette politique.

Les annonces récentes des autorités chinoises s’inscrivent certes dans la continuité des orientations du plan quinquennal 2011-2015. Elles permettent toutefois, au-delà d’un rappel des grands objectifs, de dessiner une feuille de route, voire un calendrier, pour les réformes jugées prioritaires. L’amélioration progressive de la situation mondiale, si elle se confirme, va faciliter la mise en œuvre graduelle de plusieurs d’entre elles, notamment dans le domaine financier. Le PCC semble également déterminé à résoudre l’un des déséquilibres majeurs de l’économie chinoise, à savoir la recherche effrénée de croissance par les gouvernements locaux, au détriment des équilibres budgétaires mais aussi environnementaux.

Christian Masson. Service économique régional de Pékin.
Texte mis en ligne le 23 décembre 2013

http://www.ambafrance-cn.org/Le-con...

Notes :

[1] PNUD (2013) « L’essor du Sud : le progrès humain dans un monde diversifié », Rapport sur le développement humain 2013.

[2] Pierre Rosanvallon (2008) La légitimité Démocratique, Ed. Seuil, 367p.

[3] Michel Aglietta et Guo Bai (2012) La Voie Chinoise : Capitalisme et Empire, Ed. Odile Jacob, 431p.


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